배출권거래제 3차 계획기간 한계점과 4차 계획기간 주요 개선사항

지난해 12월, 배출권거래제 4차 계획기간의 기본계획이 발표되었습니다. 3차 계획기간 동안 배출권 가격이 역대 최저치를 기록하며 여러 한계가 드러난 만큼, 4차 계획기간의 운영은 배출권거래제 역사상 가장 중요한 전환점이 될 것으로 보입니다.
온실가스 감축 정책과 규제를 논의하기에 앞서, NDC(Nationally Determined Contribution)에 대한 이해가 필요합니다. NDC는 파리기후변화협정에 따라 각국이 자율적으로 설정하는 국가 온실가스 감축 목표를 의미합니다. 우리나라는 2021년 ‘2018년 대비 40% 감축’ 목표를 제출하고, 이를 달성하기 위해 온실가스 감축 규제를 시행하고 있습니다. 그러나 IPCC(기후변화에 관한 정부간 협의체)가 제시한 ‘기온 상승 1.5℃ 억제 목표(2019년 대비 2035년까지 60% 감축)’를 달성하기에는 현재의 NDC 목표와 기업의 온실가스 감축 역량이 부족하다는 지적이 이어지고 있습니다.
이에 따라 정부는 올해(2025년) 2035년 NDC 목표를 기존보다 상향 조정할 가능성이 높으며, 기업이 실질적으로 온실가스를 감축할 수 있도록 지원사업과 감축 관련 정책이 더욱 확대될 전망입니다.
(1) 대한민국의 직접 온실가스 감축규제
국내 온실가스 직접 감축규제에는 배출권거래제와 목표관리제가 있습니다. 공통적으로 온실가스 배출량을 매년 감축해야하는 의무가 부여되나, 이를 이행하는 방식에는 다소 차이가 있습니다.
먼저 첫번째로 배출권거래제란, 다배출 기업들을 대상으로 매년 배출 허용량을 할당한 후 남거나 부족한 배출량은 시장에서 사고팔 수 있도록 하는 제도입니다. 이는 교토의정서에서 규정한 온실가스 감축 시스템 중 하나로, 국내에서는 「온실가스 배출권의 할당 및 거래에 관한 법률」을 통해 2015년부터 시행되고 있습니다.
배출권거래제는 먼저 각 대상 기업들마다 한 해 동안 최대로 배출할 수 있는 온실가스의 허용량, 즉 ‘배출권’을 할당합니다. 그리고 이 허용량보다 덜 배출한 기업은 남은 양만큼의 배출권을 시장에서 판매할 수 있게 하고, 이 허용량보다 더 많이 배출한 기업은 초과한 만큼의 배출권을 시장에서 구매하여 배출량을 맞추도록 합니다. 허용량을 지키지 않는 기업은 과징금과 패널티를 받게 되므로 직접적인 강제성을 띄는 제도입니다.
배출권거래제는 허용량보다 적게 배출한 기업에게는 배출권 판매를 통한 금전적 이득을, 허용량보다 많이 배출한 기업은 배출권 구매로 인한 금전적 손실을 보게 하여, 기업들이 허용량보다 적게 배출하도록 유도합니다.
두번째로 온실가스 목표관리제란, 연간 기준치 이상의 온실가스를 배출하는 업체를 대상으로 매년 감축목표를 설정하고 목표를 달성하지 못하면 과태료를 부과하는 제도입니다. 「온실가스 목표관리 운영 등에 관한 지침」을 통해 세부사항이 규정되고 있습니다. 배출권거래제 대상이 될 만큼 온실가스를 많이 배출하지는 않지만 정부가 설정한 기준치 이상을 매년 배출하는 업체인 경우 이 제도의 대상으로 지정됩니다.
2025년 1월 기준 현재 목표관리제 대상이 되는 기업은 최근 3년 간의 배출량이 연 평균 50,000톤 이상이거나, 15,000톤 이상인 사업장을 1개 이상 보유한 업체입니다. 참고로 앞선 포스팅에서 소개해드렸듯, 환경부는 2025년 하반기부터 이러한 기준에 충족하지 않더라도 자발적으로 목표관리제에 참여할 수 있도록 제도를 개편할 것이라고 밝힌 바 있습니다.
대상 업체로 지정되면, 기업은 먼저 각 주무관청과 협의해 감축목표를 설정하게 됩니다. 이후 배출권거래제 시행규칙을 준용해 감축목표 이행계획서를 작성해 제출하게 되고, 대상연도가 지난 후 배출량 명세서를 제출하게 되지요. 이 과정에서 만약 최초 협의한 목표를 달성하지 못한 경우에는 과태료를 부과받게 됩니다.
(2) 1~3차 계획기간 요약 및 3차 계획기간의 한계점
국내 배출권거래제도는 2015년부터 시행되어 현재 3차 계획기간의 마지막 이행연도를 지나고 있습니다. 배출권 거래제도는 3년(1,2차 계획기간) 및 5년(3차 계획기간 이후) 단위의 계획기간으로 나누어 이행하도록 설계되었으며, 계획기간은 배출권 할당량의 점진적 강화, 시장 안정화 및 기업의 예측 가능성 확보를 위해 설정되었습니다.
2025년, 마지막 이행연도인 3차 계획기간은 NDC 상향에 따른 배출권 총량 설정 및 유상할당 비율 확대, BM할당 대상업종의 확대, 배출권 시장활성화 등을 대표적으로 추진하고자 하였으나 ①누적된 배출권의 과잉공급, 코로나-19 등의 외부 상황에 따른 수요감소로 인하여 배출권 가격이 급락하여 감축기술에 대한 기업의 선제적 투자가 축소되었고, 또한 ②제도 연착륙을 위한 낮은 유상할당 비율로 인해 기업의 과잉 사전할당이 발생하여 배출권 잉여량이 축적되었으며, ③배출권 시장의 능동적 수급 조절 기능 부족 등으로 인해 수요 변동에 배출권 시장이 대응하지 못한 점 등이 3차 계획기간의 주요 한계점으로 뽑히고 있습니다.
(3) 4차 계획기간 주요 변동사항
앞서 정리한 3차 계획기간의 주요 한계점을 극복하기 위해 2026년부터 시작되는 4차 계획기간에서는 NDC 달성을 위한 엄격한 배출허용총량 설정, 유상할당 비율 강화로 기업의 감축유인 강화 및 경쟁력 제고, 시장의 수급조절 기능 상향 등을 추진할 예정입니다.
구체적인 4차 계획기간의 세부 추진방향은 ①배출허용총량의 개선, ②배출권 할당 개선, ③배출권 시장 개선, ④제도운영 효율화 및 기업지원 개선으로 아래 표와 같이 개선될 예정입니다.
(4) 기업의 주요 대응방안
2026년, 4차 계획기간 시행 시 유상할당 비율 증가 및 개별 기업의 총 할당량이 줄어듦에 따라 국내 배출권 가격이 상승할 것으로 예상됩니다. 하지만 배출권 관리 용이성 확보 정책(잉여배출권 이월 제한 완화 및 배출권 시장 기능 활성화)에 따라 기업의 감축기술 투자 시기, 감축량 발생 시점 등에 따라 배출권을 전략적으로 관리할 수 있는 기회와 BM할당 확대에 따라 타사 대비 감축기술을 선제적으로 도입한 기업이 잉여 배출권을 판매, 이월하는 등 원활한 제도 운영을 할 수 있는 기회도 생길 수 있습니다.
이에 따라, 기업들은 온실가스 감축 여력을 사전에 파악하고, 설비 특성에 맞는 감축 기술을 적시에 도입하여 전략적으로 대응할 필요가 있습니다.
(5) 마치며
배출권거래제 계획기간이 거듭될수록 기업들의 온실가스 감축 부담은 지속적으로 증가할 것입니다. 이에 따라 배출권 및 온실가스 배출량 관리의 중요성이 더욱 커지고 있으며, 이는 기업의 재무적 영향뿐만 아니라 환경 관리 및 기업의 ESG 평가에도 영향을 미칠 수 있습니다.
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